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财政解放思想大讨论调研论文

类型:财政论文 时间:2011年6月3日

1994年我国实施分税制财政体制,搭建了市场经济条件下规范我国中央与地方财政分配关系的基本制度框架。其后十余年的运行中,这一体制框架发挥出一系列正面效应,同时也逐渐显露和积累了一些问题,并引发了一些诘难和怀疑。其中,有一种十分值得商榷的倾向,是把制度运行中由“过渡性”所引发的运行矛盾和欠缺,归结为对制度框架自身合理性、科学性的质疑,甚至把国民经济发展模式转变的一些棘手现象的根源,也一古脑归结于分税制。对此,很有必要正本清源,客观看待和总结分税制对于中国实现经济社会转轨的重大意义,正确认识分税制实行以来部分地方基层财政困难以及一定阶段出现投资过热的真实原因,从而为今后财政体制改革和整体配套改革的深化,廓清基本思路。
一、跳出财政看财政:财政体制如要适应市场经济的客观要求来“两位一体”地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系,除了分税制之外,别无它途
在一定意义上说,分税制对于整体改革具有前提意义的,首先是正确处理了政府与企业的关系,即以分税制来革除按照企业行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结,将企业置于不分大小、不论行政级别、依法纳税、公平竞争的地位,由此才解决了在我国打造市场经济微观基础方面的一个关键性难题,即“真正刷出让企业公平竞争的一条起跑线”。
与此同时,分税制对于中央、地方关系的处理,也密切关联市场经济全局。在分税制体制框架下,各级政府的事权—财权—财力的配置,可望得到一种与市场经济逻辑贯通、顺理成章的安排:所谓事权,是要合理界定各级政府适应市场经济而既不“越位”也不“缺位”的职能边界;财权,是指在各财政层级上匹配与各级政府事权相呼应的税基,以及在统一税政格局中适当安排各地的税种选择权、税率调整权、收费权等;至于各级财力的形成,首先应依托于本级财权,其次在有必要的情况下,对欠发达地方应加入转移支付财力的支持,使财力与事权相匹配。在体制设计中,财权的合理配置至关重要,不可以跳过财权配置直接寻求“财力与事权的匹配”,因为财权(广义税基)的配置,是结合各级政府事权方面在统一市场中的合理分工、进而总体形成政府体系与市场之间合理分工,使政府能够稳定、规范地“以政控财、以财行政”的重要制度安排,回避和忽视这一环节,就必然要陷于无穷尽的讨价还价和面对过度泛滥的非客观因素,无法长治久安。当然,即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配,也决不等于做到了“财力与事权的匹配”,因为同样的税基,在发达和欠发达地区的丰裕程度大不相同,体制设计中,必须在尽可能合理配置财权之后,再配之以合理、有力的自上而下的转移支付,以求近似地达到使欠发达地区政府其财力也能与事权大体相一致的结果。
我国多年来的改革探索和运行实践证明,为了建立社会主义市场经济新体制,与之配套的财政体制,必然要选择以分税制为基础的分级财政,除此之外,别无它途。因此,对于1994年分税制改革的大方向和基本制度成果,必须旗帜鲜明地加以肯定和维护。
二、正确看待关于分税制的两大质疑:基层困局和投资过热不是分税制的必然结果,恰恰是与分税制体制未能在省以下真正贯彻落实有关
(一)关于基层困难局面与分税制关系的简要分析
1994年之后,在综合国力不断提升、全国财政收入强劲增长、地方财政总收入也不断提高的情况下,中央和地方层级高端(省、市)在全部财力中所占比重上升,而县乡财政困难却在“事权重心下移、财权重心上移”过程之中凸显出来,欠发达地区对此反映最为强烈。本来,使各级政府增强事权与财权的呼应与匹配、并通过自上而下的转移支付使欠发达地区也大体达到事权与可用财力的一致,正是分税制财政体制的“精神实质”和优点所在,那么为什么在现实生活中却没能体现出来?其基本原因在于,1994年之后,由于多种原因,省以下体制在分税制方向上几乎没有取得实质性的进展,直到目前,总体上可以说我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道,现行财政分配关系中的矛盾和困难(特别是基层财政困难)其原因不在于分税制,而恰恰在于分税制没有得到真正贯彻落实。随“事权重心下移、财权重心上移”而来的基层困难和问题,并不是分税制之过,恰恰是在省以下各级的体制过渡中,没有能够真正进入分税制轨道而使实际生活中讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”、“包干制”等的负面作用累积、凝固和放大之过。不按划分税基模式,而依照讨价还价的分成与包干模式处理省以下四个层级的体制关系,使得地方高端层级上提财权、下压事权的空间很大,转移支付也做不实。客观地说,1994年后,中央财力比重提高是必要的;省级财力比重提高也并非全无道理,但应考察其后对县乡转移支付是否加强;“市管县”地区市级财力比重提高则有可能带有所谓“市卡县”、“市刮县”因素,但似也不宜一概简单地作完全否定。关键问题是体制自身未能理顺,

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